Julgamento

JULGAMENTO

Julgamento da proposta

É objetivo deste tema é apresentar e debater os aspectos legais e técnicos do julgamento de licitações na administração pública brasileira. Licitação é uma sucessão ordenada de atos, mediante os quais a administração seleciona a proposta mais vantajosa para a compra do seu interesse.

O julgamento da proposta é o momento importantíssimo da licitação. Ao seu final, restará escolhida a melhor proposta apresentada pelos licitantes, de acordo aos tipos de licitação, disciplinados pela Lei 8666/93.

O julgamento da licitação está regulamentado no art. 43 da Lei Geral nº 8.666/93, de 21 de junho de 1993, observados diversos procedimentos.

São dois envelopes: documentação e proposta.

1. 1. Primeiro julga-se a habilitação
   2. Depois a proposta.

O resultado do julgamento da habilitação será: habilitados e não-habilitados.

A partir da decisão de habilitação, duas consequências:

• não mais caberá desistência da proposta;
• não mais caberá desclassificação calcada em motivo relativo à habilitação.

O julgamento das propostas confere a razoabilidade dos preços e compatibilidade das propostas com exigências do edital.

O resultado será:

• Classificados
• Desclassificados

Critérios de Julgamento

1. Tipos de licitação

Menor preço:

• Critério objetivo.

Melhor técnica

• Duas etapas:
  • Os candidatos se submetem a uma valorização de suas propostas; se a proposta não alcançar essa valorização mínima, está fora do certame.
  • Negociação: o candidato que ofereceu a proposta vitoriosa sob o critério técnico só celebra o contrato se aceitar a execução do objeto ajustado pelo preço mínimo oferecido pelos participantes. Se recusar reduzir seu preço, será chamado o candidato que ficou em segundo lugar.

Técnica e preço

• De acordo com a média ponderada das valorizações das propostas técnicas e de preço, de acordo com os pesos preestabelecidos no instrumento convocatório.

Maior lance ou oferta

• Para leilão / concurso

Outros critérios poderão ser admitidos, desde que previstos em legislação especial (art.45, §5º, da Lei 8.666/93).

Analisa-se as especificações técnicas do objeto cotado pelo licitante, bem como do preço ofertado.

A descrição do objeto feita na proposta deve atender aos requisitos editalícios.

No convite, tomada de preços e concorrência, essa fase vem depois da habilitação: todos os habilitados tem suas propostas abertas e julgadas. No pregão, primeiramente é aberto o envelope de preços. A proposta é verificada e então, se houver conformidade com o edital o preço poderá ser discutido. Há a etapa de lances – um leilão ao inverso – em que o vencedor é aquele que apresentar o menor preço.

2. Outros Critérios de Julgamento

Como se sabe, o Decreto-lei federal nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, reformulou os princípios da compra na esfera pública que vinham sendo criticados, especialmente no que tocava aos critérios de julgamento. Considerava-se que, antes desse decreto-lei, era obrigatória a compra da proposta concorrente mais barata, sendo que o preço era a pedra de toque usada para aferir as propostas. O Decreto-lei nº 200/67, essa pedra fundamental da reforma administrativa que o Governo Castelo Branco tentou implantar no país, promoveu profunda alteração no mecanismo da compra pública.

Cinco são os critérios que o decreto-lei faculta sejam levados em conta “no interesse do serviço público”,¹ no julgamento das licitações. E, da maneira como está redigido, entendemos que esses cinco critérios, bem como, eventualmente, outros, não apenas podem, mas devem ser levados em conta, sempre que aplicáveis.

Convém assinalar, entretanto, que nem mesmo a lei anterior, de 1922, contida no Regulamento do Código da Contabilidade Pública da União,² mandava escolher invariavelmente a proposta mais barata, pois permitia que, por “outras razões, de preferência antecipadamente assinaladas no edital”, outra proposta, ainda que não a mais barata, pudesse ser escolhida.

Os cinco critérios, na ordem em que os lista o decreto-lei, são:

1. 1. Condições de qualidade;
   2. Rendimento;
   3. Preço;
   4. Condições de pagamento; e
   5. Prazos

Saliente-se que outros critérios pertinentes podem ser estabelecidos no edital da licitação, a critério da administração.

2.1. O CRITÉRIO QUALIDADE

Cita o decreto-lei, em primeiro lugar, a qualidade. Se bem que a palavra qualidade seja, em si, um termo neutro, podendo haver uma série de graus de qualidade, abrangendo desde um bom até um mau nível de qualidade, o legislador talvez quisesse dizer que a melhor qualidade deveria classificar melhor a proposta, enquanto a menor qualidade deveria piorar sua classificação. Na verdade, o comprador tem de exigir tão-somente um nível exato de qualidade, patamar esse estipulado por especificações ou normas técnicas. Toda vez que existe uma especificação, explicitando as condições para a aceitação de material, é a esse padrão que nos devemos referir, aceitando por igual todas as propostas que o satisfazem, não exigindo nem valorizando mais que esse exato padrão.

A qualidade, portanto, não é propriamente um fator de julgamento ou ordenamento das propostas, mas de qualificação ou desclassificação, conforme a especificação for, ou não, atendida. Não se deve exigir mais que a especificação, pois, em regra, a qualidade melhor será mais cara. Raciocínio idêntico é válido para obras e serviços.

Entretanto, se não houve especificação técnica no edital, a qualidade deve ser objeto de julgamento na própria licitação. É desejável que a comissão de julgamento estabeleça, antes do julgamento, as características de qualidade a serem levadas em conta. De outra forma, nasceria a suspeita de que os critérios foram estabelecidos com vistas a favorecer uma ou outra proposta. Para muitos produtos – por exemplo, alimentos vegetais, tecidos, materiais de construção e outros – o grau de qualidade correspondente à classificação em primeira, segunda e terceira escolhas é amplamente divulgado no ramo e deve ser reconhecido pelo administrador e usado na licitação e no julgamento, sempre dentro do conceito de qualidade mínima exigível.

Alguns aspectos de qualidade devem ser destacados, pois sua conceituação não é sempre clara:

• Durabilidade;
• Segurança;
• Confiabilidade;
• Consertabilidade;
• Conservabiliade; e
• Facilidade de Assistência Técnica

2.2. O CRITÉRIO RENDIMENTO

O rendimento é o segundo critério de julgamento das licitações estabelecido no decreto-lei.

Conceito de difícil entendimento, é freqüentemente confundido com qualidade.

Rendimento, termo sinônimo de eficiência ou de produtividade, é expresso sob forma de um quociente, menor que 1, representando a sua capacidade de produzir um resultado visado, em comparação com um ideal teórico, cujo rendimento, por definição, é igual a 1.

Uma definição alternativa de rendimento é a relação entre o resultado obtido e o esforço aplicado, ou seja, a relação entre produto final e insumo.

Por exemplo, se um motor de combustão interna consome 100 gramas de óleo diesel por cavalo-vapor/hora de potência norminal, em determinadas condições, pode-se calcular que, em termos de energia efetivamente contida no combustível, o rendimento foi de apenas 25%, considerado, aliás, satisfatório em face da tecnologia hoje existente.

O rendimento pode facilmente ser transformado em fator de custo. No exemplo em foco, o custo do combustível, devidamente descontado no tempo, deve ser simplesmente acrescentado ao preço do equipamento, encarecendo, pois, as propostas de menor rendimento. Pode ocorrer que um motor mais caro, mas de maior rendimento, acabe sendo mais econômico que o motor de menor preço, mas de menor rendimento.

Em exemplo recente, um fabricante de turbinas de avião garantiu aos interessados uma economia de consumo de combustível de 5 a 8% sobre o competidor, comprometendo-se a devolver aos compradores em potencial o diferencial de preço, caso não fosse atingida a economia prometida.

A noção de rendimento é transcendental na compra de equipamentos de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica. Ao avaliar propostas, a concessionária deve levar em conta o rendimento das turbinas hidráulicas ou térmicas, o dos geradores elétricos, dos transformadores, das linhas. Ajustam-se os diferenciais de preços dos concorrentes pelo fator rendimento.

2.3. O CRITÉRIO PREÇO

Pelo menos do ponto de vista formal, o preço não é mais o único, nem talvez o principal critério, mas apenas um entre cinco.

Era bastante rigorosa a lei de 1922, já referida no item 1. Afirmava incisivamente que “a concorrência cabe de direito ao autor da proposta mais barata, por mínima que seja a diferença entre ela e qualquer outra”.³ Embora – conforme já mencionado no item 1 – sempre existisse uma brecha para exceção a essa regra, a falta de indicações claras sobre os critérios a adotar além do preço, bem como a exigência de justificativa escrita sempre que a proposta de menor preço não fosse escolhida, não favorecem o uso desses critérios divergentes.

O Decreto-lei nº 200/67 mantém a obrigação da “justificativa escrita da autoridade competente, sempre que não for escolhida a proposta de menor preço” (art. 133, parágrafo único). Portanto, o fator preço continua preponderante. Resta saber se se trata do preço bruto ou do preço ajustado pelos outros critérios, conforme já explicado em pormenores nos itens anteriores.

Por força da Lei federal nº 5.456, de 20 de junho de 1968, que determinou que todas as disposições do Decreto-lei nº 200/67 fossem aplicadas aos estados e aos municípios, a Lei paulista nº 10.395, de 17 de dezembro de 1970, que dispõe sobre obras, serviços, compras e alienações da administração centralizada e autárquica do estado, encampou todas as disposições do decreto-lei federal.⁴.

Através do § 1 º do seu art. 36, a lei paulista elucidou a relação entre o preço e os demais critérios, tornando mais explícito o que está apenas implícito no Decreto-lei nº 200/67:

“§ 1 ? – No exame do preço serão consideradas todas as circunstâncias de que resulte vantagem para a Administração.”

A interpretação desse dispositivo foi muito bem efetuada por Hely Lopes Meirelles, presidente e relator da comissão que elaborou o projeto da lei paulista: “Na apreciação do preço a Administração deverá considerar todos os fatores e circunstâncias que acarretem a sua redução ou seu aumento, pois é desse confronto de vantagens e desvantagens que se extrai o melhor preço, que nem sempre é o unitário ou o global em números absolutos. As vantagens de pagamento, prazo, financiamento, desconto, carências, juros, impostos e outras de repercussões econômicas efetivas e mensuráveis são computáveis no julgamento das propostas, desde que pedidas ou admitidas pela Administração. O essencial é que se identifique realmente o menor preço resultante das vantagens economicamente quantificáveis e auferíveis pela Administração. Essas vantagens devem ser calculadas matematicamente e demonstradas expressamente pelos julgadores no relatório do julgamento das propostas, na forma indicada na lei.”⁵

O Departamento Federal de Compras, por sua vez, procurou esclarecer o assunto em ato normativo de suas licitações, estipulando que “o preço escolhido deverá ser o que melhores vantagens oferecer aos cofres públicos ou que melhor satisfizer aos interesses do serviço, prevalecendo, em princípio, a proposta de prazo mínimo” (Portaria DFC nº 123, de 12 de dezembro de 1969, item 11.1).

Em consequência, é nosso entender que todas as condições, de qualidade, entendimento e outras já mencionadas, além das financeiras, que debateremos em seguida, devem ser levadas em conta no cálculo do preço real.

2.4. CONDIÇÕES DE PAGAMENTO: O QUARTO CRITÉRIO

As condições de pagamento constituem um fator importante como critério de julgamento, pois devem ser usadas para ajustar o preço nominal, transformando-o em prazo real.

Para os órgãos da administração direta ou indireta que tenham condições de pagar suas contas com regularidade, seria desejável que se abrisse aos licitantes a possibilidade de cotar diversas condições de pagamento na proposta de cada um deles; a administração escolheria a que lhe fosse mais vantajosa, não apenas quanto ao custo financeiro, mas também quanto ao fluxo de caixa decorrente. Essas condições de pagamento devem ser, cada uma, convertidas a valor presente, pelo método de desconto composto. A taxa de juros será a que a administração paga no mercado financeiro.

Suponhamos que um fornecedor ofereça as seguintes condições de pagamento ao comprador: 60 dias da data (da entrega), líquido; ou 30 dias da data, com 3% de desconto. Se o juro efetivo pago pela administração no mercado financeiro for inferior a 3º7o ao mês, é preferível pagar em 30 dias e não em 60. Se for superior, é preferível pagar em 60 dias.

2.5. PRAZOS

Finalmente existem os prazos como critério de julgamento mencionado na legislação. Entendem-se aqui os prazos de fornecimento ou execução do serviço ou obra. Enquanto a obra – por exemplo, uma ferrovia – não estiver terminada, ela não tem serventia para a sociedade, que, entretanto, a paga, mensalmente, de acordo com a medição do trecho já executado. O custo real é, no mínimo, o dispêndio financeiro correspondente à imobilização do capital investido, pois a administração toma dinheiro no mercado para financiar a obra ou, alternativamente, deixa de obter rendimento com seu numerário, se está aplicado numa obra não-terminada.

O custo financeiro cessa a partir do momento em que o trabalho está terminado e entregue aos usuários, pois, daí em diante, a obra produzirá o benefício dela esperado.

Vencedor da licitação

É declarado o vencedor da licitação aquele licitante que tiver sido habilitado e que tiver formulado a melhor proposta conforme os critérios por tipo de licitação escolhido fixado em lei e outros estabelecidos pelo pelo Decreto-Lei 200/67, bem como inseridos no edital correspondente.

Autor: Prof. Lourival Silva

Doutorando em Educação; Pós-graduado em Docência do Ensino Superior; Pós-graduado em Administração Pública e Gerência de Cidades; Bacharel em Ciências Contábeis; Auditor; Perito Contábil e Financeiro; Especialista em Licitações e Contratos Administrativos; Instrutor; Pregoeiro; Palestrante e Técnico em Contabilidade.