REAJUSTE DE PREÇOS – CONTAGEM DE PRAZO
Somente é viável o reajuste de contratos celebrados com duração igual ou superior a um ano (art. 2º, caput, Lei Federal n. 10.192, de 2001). O reajuste observará a periodicidade de um ano contado da data limite para apresentação da proposta ou do orçamento a que se referir a proposta, segundo o que estiver definido no edital e/ou no contrato (art. 28, §§ 1º e 3º, III, da Lei Federal n. 9.069, de 1995, e art. 3º, § 1º, da Lei Federal n. 10.192, de 2001).
No caso dos contratos de prestação de serviços contínuos o reajuste anual será concedido a partir da data do orçamento, que corresponderá à data-base da categoria profissional, ou será contado da data limite para apresentação da proposta.
Nos contratos de obras ou serviços de engenharia o reajuste anual vigorará a partir do mesmo dia e mês do ano seguinte se adotada como base a data limite de apresentação da proposta; se estipulada como base a data do orçamento que origina a proposta, o reajuste obedecerá a forma original: mês, considerado desde o dia primeiro, ou dia/mês.
O reajuste subsequente, observado o interregno de um ano, será contado a partir da data do reajuste anterior.
Compatibilizando o disposto no § 1º do art. 3º da Lei n. 10.192/01, com o conceito de periodicidade, bem como com a exigência de manter intactos os contratos firmados por um período de doze meses, previstos desde a Lei n. 9.069/95 e, atualmente ratificada pelo art. 2º da Lei n. 10.192/01, ambas em vigor, a melhor interpretação indica que, assinado um contrato, este só poderá ser reajustado após um ano, valendo como termo inicial para apuração do percentual de reajuste a data limite para a apresentação da proposta ou a do orçamento a que esta se referir, a ser obrigatoriamente eleita pelo órgão licitante, e como termo final a data de aniversário do referido evento.
Se alguma defasagem de preços existia ao tempo do contrato, esta deverá ser mantida nas mesmas proporções após a concessão do reajuste, pois, se o contratado acatou a condição de iniciar uma obra ou serviço com preços antigos, essa mesma condição deverá ser mantida um ano após o contrato, vale dizer, a exigência do art. 2º da Lei n. 10.192/01, de não concessão de reajuste para os contratos com prazo de duração inferior a um ano.
A obrigatoriedade da inserção dos critérios de reajuste nos editais de licitação tem uma tripla função, ou seja, é elemento primordial para que o contrato possa ser futuramente reajustado; definir os índices específicos ou setoriais que serão utilizados nos cálculos e, definir a data que será utilizada como termo inicial para apuração do percentual de reajuste, se será a data limite para a apresentação da proposta ou a do orçamento a que esta se referir .
Resumindo-se o presente arrazoado, colhe-se que quatro elementos são distintos e primordiais para a definição de exigibilidade dos reajustamentos dos contratos, sejam eles de quaisquer modalidades: a previsão, desde o edital do certame, de cláusula inerente ao reajustamento; a periodicidade anual para sua incidência; a data que servirá de marco inicial para apuração do percentual de reajuste e a data de exigibilidade do primeiro reajuste. Se não previsto inicialmente no edital da licitação, o reajustamento jamais poderá ocorrer.
A periodicidade do reajuste é relativa ao interregno transcorrido entre a concessão de dois reajustes sucessivos, não havendo, portanto, discordância prática, jurisprudencial e doutrinária de que deve ser respeitado o intervalo de tempo de doze meses.
Conclusivamente, o Órgão de Consultoria deste Tribunal propõe conhecer da consulta e respondê-la como segue:
2.1. O reajustamento de preços nas diversas modalidades de contratos administrativos é procedimento autorizado por lei para corrigir os efeitos danosos da inflação.
2.2. O reajustamento de preços de contratos deve necessariamente ser previsto em cláusula constante no Edital de Licitação, na forma do art. 40, inc. XI, da Lei n. 8.666/93, com a redação dada pela Lei n. 8.883/94.2.3.
Assinado um contrato, este só poderá ser reajustado após transcorridos doze meses, nos termos do art. 28 da Lei n. 9.069/95, bem como pelo art. 2º da Lei n. 10.192/01.2.4.
O termo inicial para apuração do percentual de reajuste é a data limite para a apresentação da proposta ou a do orçamento a que esta se referir, devendo obrigatoriamente ser determinada pelo órgão licitante e o termo final é a data de aniversário do evento eleito.
Acresçe-se deliberações que apresentam detalhado entendimento do ilustrado Tribunal de Contas da União sobre o tema.
Destaca-se partes do Voto do Ministro Relator Marcos Vinicios Vilaça em processo que debate o reajuste de contratos de obras e serviços de engenharia (relacionado ao DNIT), textualmente:
“……………………………….De acordo com a Lei nº 10.192/2001, ‘a periodicidade anual dos contratos será contada a partir da data-limite para apresentação da proposta ou do orçamento a que essa se referir’ (art. 3º, § 1º). É de notar que o dispositivo prevê duas possibilidades de termo inicial para a contagem do prazo de um ano: […].2. …………………..3. … O entendimento da 1ª Secex está apresentado no seguinte trecho da instrução do analista:
‘Os preços referentes, por exemplo, a “novembro de 2000’ são válidos para serviços realizados a partir de 1º de novembro de 2000. Nesse caso, numa situação hipotética em que o contrato tenha sua execução iniciada já no início desse mês, o décimo-segundo mês de execução com os custos iniciais do contrato seria outubro de 2001, e o décimo-terceiro (a partir de quando devem ser reajustados os serviços) seria novembro de 2001. Ou seja, é a partir do primeiro dia do mês-base (no exemplo, novembro/2000) que deve ser contada a periodicidade mínima de reajuste descrita na lei. Conforme já mencionado, os custos constantes do projeto básico ou do orçamento da Administração são referidos a um mês-base, ao qual todas as propostas apresentadas pelos licitantes devem se reportar para que seu cotejamento seja possível. Estes custos refletem os valores componentes do orçamento válido para aquele mês, independentemente da data de apresentação das propostas, sendo portanto aplicáveis desde o primeiro ao último dia do mês em questão.”
4. … O termo inicial é o primeiro dia do mês de referência do orçamento. Se os preços cotados são válidos para todo o mês de referência, são válidos, evidentemente, para o primeiro dia do mês. É a partir desta data, portanto, que se deve contar o prazo de um ano.
5. O mesmo raciocínio deve ser adotado na hipótese em que os preços da proposta se referem à data-limite para apresentação da proposta. Se a data-limite é 18/6/2000, o reajuste poderá ser aplicado 365 dias após, ou seja, 18/6/2001.
6. Portanto, o reajustamento dos contratos pode adotar como referência a data-limite para apresentação das propostas ou a data do orçamento, conforme art. 3º, § 1º, da Lei nº 10.192/2001. Há duas opções: adota-se como termo inicial a data-limite para apresentação das propostas ou a data do orçamento. Na primeira hipótese, os preços poderão ser reajustados a partir do mesmo dia e mês do ano seguinte. Na segunda, é necessário, em primeiro lugar, estabelecer o que se deve entender por “data do “orçamento”. A primeira observação é que o reajuste dos preços contratuais deve ser aplicado a partir de uma data determinada. Ocorre que, de acordo com a prática adotada nas obras públicas, os orçamentos são referentes a um determinado mês, sem indicação do dia (novembro/2000, por exemplo). E não há obstáculo para que assim o seja. Nesse caso, o reajustamento do contrato é aplicável no exercício seguinte, a partir do 1º dia do mesmo mês do orçamento. Evidentemente, nada impede que o orçamento se refira a uma data específica, caso em que o reajuste será aplicável a partir do mesmo dia e mês do ano seguinte………………………8. … Se o prazo para o reajustamento deve ser contado a partir da data-limite da proposta (28/11/2000, no exemplo dado), o reajuste não pode incidir já a partir de 1º/11/2001, mas somente em 28/11/2001. Todavia, por meio de um exame mais detalhado da proposta […] e do contrato […], percebe-se que os preços oferecidos pela empresa vencedora da licitação referem-se à data do orçamento (nov/2000), e não à data-limite para apresentação da proposta…………………10. … A fórmula de reajustamento […], considera apenas a hipótese de correção dos preços a partir do valor “verificado no mês de apresentação da proposta que deu origem ao contrato”. Não há previsão, portanto, de fórmula de reajuste pro rata, no hipótese de se adotar, como data de referência, a data-limite para apresentação da proposta. (…)……………………..12. Quanto ao parecer do Ministério Público, algumas anotações.
13. … A “data-limite” do art. 3º, § 1º, da Lei nº 10.192/2001 refere-se ao prazo para apresentação das propostas. Se a periodicidade anual se reportar ao orçamento, o reajuste deverá ser aplicado um ano após a data-base do orçamento…………………..Acórdão…………………………………………9.2 determinar […] que:9.2.1 estabeleça já a partir dos editais de licitação e em seus contratos, de forma clara, se a periodicidade dos reajustes terá como base a data-limite para apresentação da proposta ou a data do orçamento, observando-se o seguinte:
9.2.1.1 se for adotada a data-limite para apresentação da proposta, o reajuste será aplicável a partir do mesmo dia e mês do ano seguinte;
9.2.1.2 se for adotada a data do orçamento, o reajuste será aplicável a partir do mesmo dia e mês do ano seguinte se o orçamento se referir a um dia específico, ou do primeiro dia do mesmo mês do ano seguinte caso o orçamento se refira a determinado mês;9.2.2 para o reajustamento dos contratos, observe que a contagem do período de um ano para a aplicação do reajustamento deve ser feita a partir da data base completa, na forma descrita no item 9.2.1, de modo a dar cumprimento ao disposto na Lei nº 10.192/2001, em seus arts. 2º e 3º, e na Lei nº 8.666/93, em seu art. 40, inciso XI;……………………………….”. (Processo de Representação n. 018.278/2002-2, Acórdão 1707/2003 – Plenário, exarado na Sessão de 12/11/2003). Grifo nosso.
Pela sua objetividade e clareza permito-me adotar o entendimento do TCU no que se refere ao reajuste de contratos de obras e serviços de engenharia.
Já no tocante ao reajuste dos contratos de prestação de serviços contínuos busco apoio no Voto do Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, da Corte de Contas da União, que assim se manifestou:
- O reajustamento de preços pode ser entendido como o realinhamento do valor contratual em razão da elevação do custo de produção no curso normal da economia, tendo por base índices ou critérios previamente fixados em edital,a fim de preservar a contratada do processo inflacionário
- A Decisão 457/1995 – TCU, aprovada na Sessão Plenária de 6/9/1995, foi fundamentada na Lei 9.069/1995,que determinava, para aplicação de cláusula de correção monetária por índice, o cumprimento de um ano da contratação, ou da conversão para Real ou URV, conforme o caso. Nessa ocasião, também havia sido fixado o reajuste salarial anuala partir da primeira data-base da categoria após a emissão do Real, por força da Lei 8.880, de 27/05/1994, que normatizou o Programa de Estabilização Econômica…
Voto do Ministro Relator
- A fixação de prazo anualcomo disposto no art. 28 da Lei 9.069/95, no 2° da Lei 10.192/2000 […], tem o propósito claro de auxiliar na desindexação da economia e, com isso, frear o ímpeto inflacionário. Por conseguinte, essas normas contêm preceitos imperativos ou proibitivos de ordem pública, os quais não comportam interpretação ampla, […].
- […]. Note-se que o art. 2°, § 1°, da Lei 10.192/2000 encerra uma proibição, ou seja, proíbe a realização de qualquer reajuste em prazo inferior a um ano. Se a disposição legal faz incidir explicitamente a vedação sobre qualquer reajuste, sem estabelecer exceção ou fazer distinção quanto ao fator que originou o reajustamento tomado para a contagem do prazo, então não há como ampliar o alcance da norma. Significa dizer que, realizado o primeiro reajuste do contrato referente a um determinado item de custo, o próximo reajustamento somente poderá se dar após decorrido um ano, independentemente do fato de ter-se verificado variação nos preços de outros itens antes de escoado esse prazo. Portanto, como não há fundamento para a realização de diversos reajustes dentro do interregno anual, não é possível submeter um mesmo contrato de prestação de serviços continuadosa mais de uma repactuação durante esse intervalo de tempo………………………………………31. […]. Assim, podem ser expedidas orientações sobre os seguintes assuntos:a) a natureza jurídica dos incrementos de custo de mão-de-obra decorrentes de data-base de categorias, […];b) a forma de contagem do prazo anual para a repactuação, […];c) a impossibilidade de se efetuar mais de uma repactuação durante o interregno anual transcorrido desde a última repactuação, […]…………………………33. Propõe o parecer da Conjur que seja esclarecido que, quando o prazo mínimo de um ano for contado a partir da data do orçamento da proposta, a repactuação deverá contemplar todos os itens de custo, desde que haja demonstração analítica da variação dos componentes devidamente justificada.… . Assim, […], já na primeira repactuação, seria possível fazer o alinhamento dos custos da mão-de-obra com os demais custos do contrato e, com isso, evitar que os licitantes inserissem em suas propostas custos mais elevados destinados a compensar o descompasso entre as datas de referência para reajuste dos dois grupos de custos citados, respectivamente, a data do acordo, convenção ou dissídio e a data da proposta………………..35. Como já se registrou neste Voto, o art. 28 da Lei 9.069/95, os arts. 2° e 3° da Lei 10.192/2000 e o […] autorizam a repactuação do contrato, desde que observada a periodicidade mínima de um ano. (…)……………………………………37. Entendo, pois, que não há restrições legais ou regulamentares a que se inclua, na primeira repactuação, a variação dos custos de outros itens do preço do contrato, além da mão-de-obra, desde que devidamente demonstrado e justificado.
38. No entanto, chamo a atenção para o fato de que não há como se conseguir a perfeita harmonização da relação dos custos do contrato tendo em vista a existência de itens sujeitos a variações de preço sazonais ou categorias profissionais com data-base diferenciadas, entre outras possibilidades. Inobstante esse aspecto, é de se ressaltar que a ocorrência de expressivas defasagens de custos podem ser amenizadas pela adoção do procedimento sugerido……………………………….Acórdão……………………………………..9.1.3. no caso da primeira repactuação dos contratos de prestação de serviços de natureza contínua, o prazo mínimo de um ano a que se refere o item 8.1 da Decisão 457/1995 – Plenário conta-se a partir da apresentação da proposta ou da data do orçamento a que a proposta se referir, sendo que, nessa última hipótese, considera-se como data do orçamento a data do acordo, convenção, dissídio coletivo de trabalho ou equivalente que estipular o salário vigente à época da apresentação da proposta, vedada a inclusão, por ocasião da repactuação, de antecipações e de benefícios não previstos originariamente, […];
9.1.4. no caso das repactuações dos contratos de prestação de serviços de natureza contínua subsequentes à primeira repactuação, o prazo mínimo de um ano a que se refere o item 8.1 da Decisão 457/1995 – Plenário conta-se a partir da data da última repactuação, […];
9.1.5. os contratos de prestação de serviços de natureza contínua admitem uma única repactuação a ser realizada no interregno mínimo de um ano, […];
9.1.6. nas hipóteses previstas nos itens 9.1.3 e 9.1.4 deste Acórdão, a repactuação poderá contemplar todos os componentes de custo do contrato que tenham sofrido variação, desde que haja demonstração analítica dessa variação devidamente justificada, […]”. (Processo Administrativo n. 001.912/2004-8, Acórdão 1563/2004 – Plenário, exarado na Sessão de 06/10/2004). Grifo nosso.
A matéria tem sido reiteradamente examinada pelo TCU, a exemplo dos Acórdãos nºs. 602/2009-Plenário; 474/2005-Plenário; 872/2008-Plenário, acessíveis no site da Rede Internet do TCU (http://www.tcu.gov.br).
É possível estabelecer sutil diferença na concessão de reajuste dos contratos administrativos, conforme se trate de execução de obras/serviços de engenharia e prestação de serviços contínuos, o que recomenda ajustar os termos da resposta à consulta aos termos que submeto ao E. Plenário.
Por último, não é despropositado lembrar que só se pode cogitar de reajuste do valor contratado quando se tratar de contratos com duração igual ou superior a um ano (art. 2º, caput, da Lei Federal n. 10.192, de 2001).
Com referência à proposta da COG de reforma e/ou revogação dos prejulgados que relaciona, por versarem sobre o assunto ora enfrentado, nos termos do art. 156 do Regimento Interno deste Tribunal, saliento que dita proposição traz à discussão aspectos relacionados a procedimentos de iniciativa e interesse desta Corte de Contas, portanto, alheios aos questionamentos do Consulente que originaram os presentes autos.
Autor: Prof. Lourival Silva
Doutorando em Educação; Pós-graduado em Docência do Ensino Superior; Pós-graduado em Administração Pública e Gerência de Cidades; Bacharel em Ciências Contábeis; Auditor; Perito Contábil e Financeiro; Especialista em Licitações e Contratos Administrativos; Instrutor; Pregoeiro; Palestrante e Técnico em Contabilidade.